从地方探索,到人大授权试点;从调研视察听取专项报告,到积极建言推动修法……公益诉讼检察的快速发展,离不开全国人大常委会及众多全国人大代表的强力推动——
公益诉讼:从基层探索到顶层立法
1997年 河南省方城县检察院提起全国首例检察公益诉讼案件并获得胜诉
2014年10月 党的十八届四中全会提出,完善检察机关行使监督权的法律制度,探索建立检察机关提起公益诉讼制度
2015年3月 全国人代会上,蔡学恩、姜曦晖、张全、郑红等多位十二届全国人大代表呼吁在立法层面上确立检察机关提起公益诉讼制度
2015年7月 全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作
2016年1月 最高人民检察院下发《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》
2016年11月 全国人大常委会听取检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告
2017年6月 十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律
2018年4月 2018年4月27日,十三届全国人大常委会第二次会议全票表决通过英雄烈士保护法,明确规定对侵害英雄烈士权益损害社会公共利益的行为,检察机关可以依法提起公益诉讼
2019年10月10日上午,最高人民检察院召开公益诉讼检察工作暨“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动新闻发布会。 钟心宇摄 谢文英制图
2014年10月,党的十八届四中全会提出,完善检察机关行使监督权的法律制度,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。其后,从人大授权试点先行,到正式立法全国推广,检察公益诉讼走过了一段不平凡的历程,也在很多十二届、十三届全国人大代表、全国政协委员记忆中,留下了难忘的记忆。这段难忘的记忆,也是他们忠实履行职责、认真参政议政的真实体现。公益诉讼检察工作的快速发展,离不开全国人大常委会及众多全国人大代表的强力推动。
地方先行探索受到代表委员关注
在检察机关试点提起公益诉讼之前,我国公益诉讼发展经历了一个很长的过程,这一情况,全国政协委员、苏州科技大学城市发展智库(高级研究院)副院长宋青是十分关注的。
起初是由律师自发,后来逐渐有社会组织等介入。然而,就拿环境公益诉讼来说,社会组织等主体提起公益诉讼仍存在诸多困难,比如取证难、耗时长、成本高、人才缺等。这些问题短时间内很难得到有效解决。2015年,修订后的环保法赋予了社会组织提起环境公益诉讼的主体资格,但真正提起过公益诉讼的社会组织为数不多。
社会组织等主体提起公益诉讼“遇冷”,而检察机关提起公益诉讼则冒出了“热气儿”。
早在2014年,江苏省昆山市检察院检察官就遇到了公益诉讼的问题。城北的一个工厂为了减少成本,进行非法电镀。电镀废水处理成本高,他们就把含有重金属铬的废水直接排入河道,导致周围地面腐蚀、气味刺鼻,群众这才举报。当时民诉法对原告资格规定:“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。”也就是说,当时法律尚未授权检察机关提起公益诉讼,支持起诉更符合法律要求。于是,办案检察官赵庆和环保部门的同志联合发动社会热心人士,积极筹建了“昆山市环境保护公益联合会”,解决了适格法律主体的问题。
“当时,环境保护公益诉讼案例还不是很多,这个案件成功起诉,我很关注。”宋青委员认为,该案的办理,说明检察机关提起公益诉讼具有一定的优势。
除了昆山,其他地方检察机关也在探索。1997年,河南省方城县检察院提起全国首例检察公益诉讼案件,保护国有资产的诉讼请求被法院支持,开启了公益诉讼的“破冰之举”。不过,各地的探索完全是一种摸着石头过河的状态。有一位全国人大代表恰是这方面专家,他以代表建议的方式提出了他的设想。
代表两会建言推动公益诉讼改革纳入试点
2013年当选为第十二届全国人大代表的律师蔡学恩,是武汉大学法学院博士,师从武汉大学环境法研究所所长王树义,主攻环境法方向。“司法系统应该在生态文明建设中有所作为,在全国统一设立环保法庭,是实现建设美丽中国的有效载体。”在2013年全国两会期间,蔡学恩提出在全国统一设立环保法庭的建议。在2015年全国两会上,蔡学恩则提出《明确检察机关公益诉讼原告资格》的建议案。
“尽快在立法层面上确立检察机关提起公益诉讼制度,是贯彻落实党的十八届四中全会《决定》所提出新任务的必要保障,也是全面推进依法治国的必然要求。”“通过司法机关提起公益诉讼,更能督促行政机关依法执政。”“我对检察机关提起环境公益诉讼是非常支持的,检察机关要勇于承担起环境公益诉讼的职责。”在2015年全国人代会上,姜曦晖、张全、郑红等多位十二届全国人大代表都发出了支持检察机关提起公益诉讼的呼声。这些建议受到全国人大常委会和最高人民检察院的高度重视。
2015年6月22日,《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定(草案)》提交十二届全国人大常委会第十五次会议审议。在6月25日下午的全国人大常委会会议分组审议现场,与会人员对检察机关发挥法律监督职能作用,强化对国家和社会公共利益的保护,促进行政机关严格执法、依法行政充满期待。
“近年来,侵害社会公共利益的事件时有发生,但是提起公益诉讼的案件却很少,特别是行政公益诉讼案件就更少了。”全国人大常委会委员乌日图谈及当时公益诉讼存在的问题时表示,“这一切都说明目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不够完备,授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,很有必要”。
时任全国人大常委会委员罗亮权表达了类似观点,“当前,在国有资产、国有土地使用权、食品安全、生态资源环境保护等方面,存在一些行政机关不作为的情况,这容易造成国家和公共利益被侵害,群众对此反响强烈。这次拟授权检察机关提起公益诉讼,加大了监督的力度,我认为很好。”
“选择少数有代表性的省、自治区、直辖市进行试点更稳妥一些,面不宜过大。”参加这次全国人大常委会会议的人员也对公益诉讼的具体程序安排发表了意见。有的提出,诉讼是最后的手段,如果将来检察机关能重视和运用诉前程序,一方面能够培育社会组织更好履行公益诉讼职责,一方面有利于探索更好发挥检察机关对行政机关监督作用的方式。
